В последний год у государственных органов, контролирующих добычу золота из россыпных месторождений в Магаданской области, – а именно у Росприроднадзора и Межрайонной природоохранной прокуратуры – появилась практика наказания недропользователей за добычу так называемого неучтенного золота. Ситуация требует детального профессионального разбора, поскольку в ней смешиваются правовые, экономические и геологические аспекты, которые далеко не всегда правильно интерпретируются контролирующими структурами.
Что такое неучтенные запасы с точки зрения геолога
Давайте попробуем разобраться, что же представляют собой неучтенные запасы. Это количество полезных ископаемых, в данном случае золота, установленное по данным геологоразведочных работ, но не включенное в балансовые запасы из-за несоответствия кондициям для подсчета запасов.
Подсчет запасов по результатам проведенных геологоразведочных работ производится в соответствии с кондициями. В Магаданской области в разное время действовали кондиции 1982 года, 2006 года и 2021 года. Запасы, соответствующие кондициям, относятся к балансовым. А запасы золота, не соответствующие кондициям, остаются за контуром балансовых запасов и являются неучтенными.
Таким образом, участки недр в контуре лицензии на пользование недрами, металл в которых не числится на государственном балансе, но которые прошли государственную экспертизу запасов в соответствии со статьей 29 Закона Российской Федерации «О недрах» от 03.03.1995 № 27-ФЗ, можно условно назвать участками с неучтенными запасами полезных ископаемых. Именно так их называли на протяжении десятков предыдущих лет. Важно подчеркнуть: неучтенные запасы металла не следует путать с забалансовыми запасами. Забалансовые запасы, наряду с балансовыми, учитываются Государственным балансом, а неучтенные – нет.
Исторический опыт: уроки «Северовостокзолота»
Неучтенные запасы являлись важнейшей составляющей россыпной золотодобычи еще в советские времена. Показателен пример Производственного объединения «Северовостокзолото» – крупнейшего золотодобывающего предприятия времен СССР на Северо-Востоке страны. За период с 1972 по 1992 год этим объединением было добыто из неучтенных балансом запасов 453,3 тонны золота, что составило 38 процентов от общей добычи.
Этот пример лишний раз свидетельствует, какое значение для недропользователей Колымы, да и не только для них, имели и продолжают иметь неучтенные запасы, расположенные в пределах месторождения, прошедшего государственную экспертизу запасов в соответствии со статьей 29 закона РФ «О недрах».
Налоговый аспект: государство получает доход, а не теряет
Следует отметить, что по статистической форме № 5-гр «Сведения о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых», утвержденной Постановлением Госкомстата России от 13.11.2000 № 110, золото, добытое из неучтенных запасов, показывается по графе 10 как прирост от разведки. При этом за добытое из неучтенных запасов золото предприятием уплачен налог на добычу полезных ископаемых и другие налоги. То есть государство получает дополнительный доход, не вкладывая при этом никаких средств.
Хочу привести показательную практику использования ставки отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, установленной Федеральным законом РФ от 30.12.1995 № 224-ФЗ. Эта ставка действовала с 1996 по 2003 год – до введения Федеральным законом от 24.07.2002 № 104-ФЗ налога на добычу полезных ископаемых. Ставка на воспроизводство минерально-сырьевой базы золота была установлена в размере 7,8%. Но при добыче недропользователем золота из неучтенных запасов, то есть прирезки в бортах полигонов за контуром утвержденных запасов, ставка уменьшалась до 4 процентов.
Решение об изменении ставки принималось Научно-техническим советом Комитета природных ресурсов по Магаданской области, в состав которого входил и представитель администрации Магаданской области. В то время право пользования недрами предоставлялось на принципе «двух рук» – Министерство природных ресурсов России и администрация региона. Таким образом, государство стимулировало рациональное использование недр, установленное пунктом 5 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах»: «обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов».
Главный вопрос: где здесь незаконная добыча?
Да, в соответствии со статьей 29 Закона Российской Федерации «О недрах», добыча полезных ископаемых, в том числе и золота, допускается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Но ведь и неучтенные запасы прошли государственную экспертизу! По моему мнению, запрет добычи золота из неучтенных запасов не соответствует государственным интересам. Напротив, он препятствует развитию золотодобычи и, соответственно, ведет к снижению денежных поступлений в бюджеты всех уровней и в конечном итоге приведет к ликвидации многих золотодобывающих предприятий. Возникает закономерный вопрос: где здесь незаконная добыча золота из неучтенных запасов?
Претензия к Министерству природных ресурсов и экологии России
У меня есть серьезная претензия к Министерству природных ресурсов и экологии России. Форма № 5-гр была отредактирована Госкомстатом в 2000 году, а «Инструкция по учету запасов полезных ископаемых и по составлению отчетных балансов по формам № 5-гр и 5-гр (уголь)», утвержденная Министром геологии СССР А. Сидоренко еще 4 ноября 1971 года, не приведена в соответствие с обновленной формой. Поэтому предлагаю Министерству природных ресурсов и экологии России составить новую Инструкцию по учету запасов полезных ископаемых и по составлению отчетных балансов по формам № 5-гр в свете современных требований.
Бюрократические барьеры: год и полтора на доразведку
В соответствии с современными требованиями контролирующих органов при выявлении в борту отрабатываемого полигона за контуром балансовых, утвержденных ГКЗ или ТКЗ, запасов предприятие вынуждено пройти многоступенчатую процедуру. Во-первых, написать проект на проведение разведочных работ и получить положительное экспертное заключение ФГКУ «Росгеолэкспертиза». На это уходит не менее шести месяцев. Во-вторых, провести сами разведочные работы. Работы на россыпных месторождениях большей частью проводятся в летнее время и в зависимости от планируемых объемов занимают от трех до четырех месяцев. В-третьих, составить отчет о результатах проведенных работ с подсчетом запасов и провести государственную экспертизу запасов в ГКЗ или ТКЗ, на что требуется не менее шести-восьми месяцев.
В итоге на проведение доразведки запасов золота в бортах отработанных полигонов уйдет не менее полутора лет. За это время предприятие может полностью отработать данное месторождение или в крайнем случае уйти далеко вверх по месторождению от отработанных полигонов. И даже в случае утверждения дополнительных запасов в законтурном пространстве может сложиться ситуация, когда отработка выявленных запасов станет нерентабельной. В итоге государство потеряет дополнительные средства, которые могли бы поступить в бюджет.
Предложение: предпринимательский риск вместо многомесячных согласований
В идеале необходимо разрешить отработку неучтенных запасов в контуре лицензионной площади на основе предпринимательского риска, без проведения государственной экспертизы, но с обязательным отражением добытого золота по форме № 5-гр. Государство здесь ничем не рискует. Оно не вкладывает деньги, которые могли бы быть потеряны, и не рискует запасами, которые нигде не числятся и никуда не уйдут. Зато получает в бюджет дополнительные средства от налога на добычу полезных ископаемых и других сопутствующих налогов, таких как налог на доходы физических лиц и налог на имущество.
К вопросу о сверхнормативной добыче золота
Возникает и другой важный вопрос к контролирующим органам: какие могут быть претензии к недропользователю, если он добыл золота больше, чем было предусмотрено утвержденным Техническим проектом разработки месторождения? Хотелось бы узнать у контролирующих органов, в каком нормативном документе они видели, что по результатам геологоразведочных работ производится подсчет запасов полезных ископаемых со стопроцентной достоверностью? Видимо, не просто так в «Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых», утвержденной Приказом МПР РФ от 11.12.2006 № 278, запасы полезных ископаемых по степени геологической изученности подразделяются на категории А, В, С1 и С2. Любой подсчет запасов полезного ископаемого выполняется с некоторой погрешностью, которая прежде всего зависит от изменчивости морфологических свойств месторождения – прерывистости, извилистости контуров тел, колебаний мощности и элементов залегания, а также от качества полезного ископаемого. Истинное значение абсолютной погрешности подсчета запасов установить невозможно, так как истинное количество запасов, заключенное в разведанном объекте, никогда точно не известно.
Допустимые отклонения: что говорит закон
В связи с этим пунктом 38 «Правил разработки месторождений твердых полезных ископаемых», утвержденных приказом Минприроды России и Роснедр от 15.04.2025 № 209/03, предусмотрена величина допустимых отклонений от уровня фактической годовой добычи твердых полезных ископаемых от уровня годовой добычи, утвержденной в техническом проекте разработки. Это отклонение не должно превышать плюс 20 и минус 50% от уровня годовой добычи, предусмотренной проектом.
То есть государство прямо допускает отклонение фактической добычи золота от плановых показателей. Однако государственные служащие Росприроднадзора и Межрегиональной природоохранной прокуратуры почему-то считают это нарушением, не обращая внимания на то, что предприятие заплатило дополнительный налог на добычу полезных ископаемых, и государство получило дополнительный доход в бюджет. Так за что же наказывать недропользователя?
Искажение геологической информации как следствие непомерных требований
Следует обратить внимание на то, что в соответствии с подпунктом 5 статьи 22 Закона РФ «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации и в органы государственной статистики.
Однако в связи с требованиями контролирующих органов о 100% совпадении данных отработки месторождения с данными разведки недропользователи, по результатам личного общения с предприятиями, вынуждены искажать геологическую информацию, чтобы избежать претензий контролирующих органов. Это недопустимая ситуация, когда законные требования к достоверности данных вступают в противоречие с избыточными требованиями проверяющих.
Трехлетний горизонт оценки расхождений
Пунктом 14 «Правил разработки месторождений твердых полезных ископаемых», утвержденных приказом Минприроды России и Роснедр от 15.04.2025 № 209/03, предусмотрено следующее. В случае расхождения количества запасов полезных ископаемых по результатам разработки месторождения более чем на 20 процентов от объема запасов, погашенных в текущем и двух предшествующих календарных годах в соответствии с данными государственного баланса запасов, пользователь недр проводит работы по доразведке месторождения.
Обратите внимание: если в течение трех лет наблюдается расхождение более чем на 20% с данными государственного баланса запасов, недропользователь должен провести доразведку. Это разумный подход, поскольку в один год, при отработке одного блока балансовых запасов, может быть недобор, а в следующий год, при отработке второго блока, – перебор. В итоге же может оказаться практически стопроцентное схождение. Так за что же наказывать недропользователя? За то, что он добыл больше золота и заплатил в бюджет государства дополнительные средства?
Рекомендации контролирующим органам
В свете всего вышеизложенного хотелось бы рекомендовать сотрудникам контролирующих органов лучше изучать нормативные документы в сфере недропользования. Крайне полезно было бы привлекать к проверкам независимых специалистов горно-геологической отрасли, которые способны профессионально оценить как геологическую специфику конкретного месторождения, так и правомерность действий недропользователя в сложных, нестандартных ситуациях, связанных с естественной вариативностью запасов и погрешностью их подсчета.
Только такой комплексный подход позволит соблюсти баланс между интересами государства, получающего дополнительные налоговые поступления, и интересами недропользователей, обеспечивающих развитие золотодобывающей отрасли Магаданской области и сохранение рабочих мест.
текст: Сергей Васильевич Межов, заслуженный геолог Магаданской области, фото: АО «Магаданский механический завод»